一、當(dāng)前地方政府融資熱點(diǎn)問題梳理
動態(tài)一：地方政府債券基本完成存量債務(wù)置換
地方政府債券是指地方政府根據(jù)信用原則、以承擔(dān)還本付息責(zé)任為前提而籌集資金的債務(wù)憑證，也指有財政收入的地方政府及地方公共機(jī)構(gòu)發(fā)行的債券。由于政府信用是整個國家不同機(jī)構(gòu)和經(jīng)濟(jì)實(shí)體中信用最高的，所以，它的融資成本也應(yīng)該是最低的。利用地方政府債券融資建設(shè)，政府的還本付息負(fù)擔(dān)就會減輕。以地方政府債券與諸如銀行貸款、信托融資資金轉(zhuǎn)換，既可改變了以前政府通過不同的融資渠道，特別是對違規(guī)舉債行為的遏制，也可降低政府項目的融資成本。因此，通過發(fā)行不同形式的政府債券，將高成本的融資進(jìn)行置換，期限拉長，最終目的是降低政府債務(wù)風(fēng)險，這也是為什么中央力推地方債很重要的一個原因。
從2014年開始國家甄別地方政府債務(wù)以后，預(yù)計要通過3-5年時間把當(dāng)時地方政府的存量債務(wù)進(jìn)行全部置換。截至2017年底，全國地方政府已累計發(fā)行置換債券10.9萬億元。今年1至8月底，累計發(fā)行置換債券約1.45萬億（非官方數(shù)據(jù)，現(xiàn)代咨詢根據(jù)公開信息整理），目前已基本置換完成。
動態(tài)二：下半年專項債發(fā)行逐步加快
所謂專項債，是指地方政府為了籌集資金建設(shè)某專項具體工程而發(fā)行，以項目建成后取得的收入作為保證的債券。我國城市建設(shè)經(jīng)過十幾年的快速發(fā)展，以往的政府平臺融資把能抵押的資產(chǎn)都抵押了，能互相擔(dān)保的也都做了?，F(xiàn)在專項債要和地方政府財政預(yù)算結(jié)合，這個對于各地政府實(shí)施當(dāng)前新的項目解決融資問題是有好處的，使各地政府投融資平臺跳出過去自己的資產(chǎn)和信用來考慮融資。把政府信用和項目建設(shè)很好結(jié)合，這個渠道對于省、市、縣、區(qū)都有用。
專項債的發(fā)行重點(diǎn)是國家倡導(dǎo)的重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)或特殊時期的重點(diǎn)領(lǐng)域，土地收儲專項債、收費(fèi)公路專項債等，這些都是在特殊階段的特殊需要。目前市場上，專項債的發(fā)行領(lǐng)域又拓寬了，原則上針對地方政府特殊的項目需要都可以發(fā)行專項債，只要符合國家現(xiàn)在規(guī)范監(jiān)管要求就可以發(fā)行專項債。今年通過全國各地的發(fā)債實(shí)踐看，鄉(xiāng)村振興、生態(tài)環(huán)保、保障性住房、公立醫(yī)院、交通、水利符合條件的項目都可以發(fā)行專項債。今后，專項債在中國可能還會得到進(jìn)一步推進(jìn)。
據(jù)統(tǒng)計，到今年8月底，政府置換債券發(fā)行基本完成。但是到了下半年，經(jīng)濟(jì)形勢越來越不樂觀，外部環(huán)境風(fēng)云變幻。為了穩(wěn)增長的需要，國家采取總體“保障融資平臺公司合理融資需求，不得盲目抽貸、壓貸或停貸，”的方針，特別是解決好存續(xù)項目、在建項目的后續(xù)資金問題。在此基礎(chǔ)上，財政政策力求更加積極，加大發(fā)行專項債力度，解決后續(xù)的資金問題。所以從6月份以后，專項債的發(fā)行比較快，從下圖中可以看出，近幾個月，專項債的發(fā)行增長速度是比較快的。
動態(tài)三：隱性債務(wù)是當(dāng)前政府債務(wù)管理的重點(diǎn)
從2008年開始，全國各地的平臺公司如雨后春筍般發(fā)展起來，為了應(yīng)對國際危機(jī)、四萬億的經(jīng)濟(jì)刺激，銀監(jiān)會發(fā)文支持各個有條件的地方都成立平臺公司。到2010年，國發(fā)19號文出臺，當(dāng)時提到不得將公益性資產(chǎn)注入平臺公司，政府不得承諾回購、擔(dān)保等。但是，到了2012、2013年，影子銀行和違規(guī)融資卻愈演愈烈。雖然文件明確要規(guī)范，但是沒有起到真正的作用。在這種情況下，2014年國家出臺43號文，加強(qiáng)政府性債務(wù)管理。2017年50號文，財政部聯(lián)合司法部、發(fā)改委等六部委，是第一次由司法部介入來遏制政府的違法違規(guī)融資，也是第一次提出不僅地方政府、平臺公司違規(guī)要追究責(zé)任，同時出謀劃策的中介機(jī)構(gòu)也要追究責(zé)任。
從2017年下半年開始，中央不同部委出臺的諸如50號文、87號文、92號文等一系列文件，進(jìn)一步提出要要嚴(yán)控政府債務(wù)的問題?，F(xiàn)在看來，最難控制的還是政府隱性債務(wù)。目前出臺的隱性債務(wù)相關(guān)文件，對隱性債務(wù)有了明確的認(rèn)定。從地方政府隱性債務(wù)的規(guī)模來講，目前還沒有統(tǒng)一的數(shù)據(jù)。地方債務(wù)到底隱含了多少，財政、審計、銀監(jiān)會各個統(tǒng)計口徑的數(shù)據(jù)不一致，誰也說不清楚。所以說，隱性債務(wù)管理是當(dāng)前各級政府乃至中央層面都十分關(guān)注的大事。隱性債務(wù)的防范和化解需要得到各級政府領(lǐng)導(dǎo)的高度重視，要從根本上去研究和解決，進(jìn)而形成相對持續(xù)的、健康的債務(wù)化解和后續(xù)融資的機(jī)制。
動態(tài)四：違規(guī)舉債問責(zé)力度不減
從2017年50號文以后，對地方政府違規(guī)舉債的追責(zé)和以前是完全不一樣的。以往地方政府已經(jīng)習(xí)慣于”既往不咎“，但是50號文之后，不僅對當(dāng)期違法違規(guī)人員進(jìn)行問責(zé)，還會對之前產(chǎn)生相似行為的責(zé)任人進(jìn)行處罰和追責(zé)。同時，中央金融工作會議和國務(wù)院常務(wù)委員會等幾次會議，都把“終身問責(zé)、倒查責(zé)任”提的非常明確。這跟以往很不一樣，從問責(zé)查處上來規(guī)范政府融資行為。政府作為決策者，政府平臺作為執(zhí)行者，應(yīng)按照國家舉債融資的規(guī)范去操作，任何一個項目都要規(guī)范，不規(guī)范就要問責(zé)到人。隨著問責(zé)力度的加大，未來是否會有所松動或改變，現(xiàn)代咨詢根據(jù)對政策的研判，認(rèn)為不會松動或改變。
動態(tài)五：平臺公司陸續(xù)爆出違約事件
政府債務(wù)和企業(yè)債務(wù)隔斷以后，平臺公司因為自身能力不足，再加上政府的救助未能及時跟上，陸續(xù)發(fā)生違約情況。原因就是受過去政府性債務(wù)的拖累，由于融資平臺公司以往承建的政府項目，既沒有收益，資產(chǎn)質(zhì)量也不是很好，現(xiàn)金流不充裕，形成的存量債務(wù)沒有正常的置換渠道。所以，債務(wù)到期無法償還。平臺公司陸續(xù)出現(xiàn)違約現(xiàn)象與當(dāng)?shù)卣畬栴}的掌控或化解的重視程度不夠是分不開的。平臺違約，根本上還是政府違約，雖然從政策層面講，平臺債務(wù)和政府債務(wù)是割裂開的，但實(shí)際運(yùn)作中并沒有完全割裂。在我們國家，平臺公司是特殊形態(tài)的國有企業(yè)，比一般意義上的國有企業(yè)要復(fù)雜的多。如何更好地發(fā)揮平臺公司的功能和作用，一直在探索中。我們不能單純地從運(yùn)營和管理方面，按照市場化企業(yè)看待平臺公司，而是要鼓勵它面向市場，并具備履行政府意圖的能力。這樣看來，平臺公司擔(dān)任著重要的責(zé)任，不能把它作為純粹的市場化企業(yè)，而是要從政府和市場的關(guān)系中找到平衡。
動態(tài)六：多地出臺文件支持平臺公司加快轉(zhuǎn)型
經(jīng)我們了解，現(xiàn)在已有十幾個地方政府出臺了支持平臺轉(zhuǎn)型的文件，一方面是強(qiáng)化政府債務(wù)管理，另一方面也是促進(jìn)平臺公司轉(zhuǎn)型。從根本上講，政府要在國家監(jiān)管政策收緊的情況下，下功夫認(rèn)真研究如何讓平臺公司更好地為政府融資出力，為國有資產(chǎn)經(jīng)營管理出力；如何更好地發(fā)揮平臺公司的市場化功能，激活它的市場化活力，從而更好地為市場化城市建設(shè)提供服務(wù)。我們現(xiàn)在可以看到，多地已經(jīng)采取了不同的政策，包括根據(jù)市場的變化應(yīng)對國際國內(nèi)資本市場的變化，通過收購兼并的方式，改善自身資產(chǎn)質(zhì)量，提高經(jīng)營管理能力等，使得平臺進(jìn)一步對接市場，擴(kuò)大融資。
動態(tài)七：項目投資建設(shè)收縮和PPP更加理性化
目前基礎(chǔ)設(shè)施投資明顯不足，特別是實(shí)體經(jīng)濟(jì)和民營經(jīng)濟(jì)下滑，另外PPP也經(jīng)過前幾年的快速發(fā)展逐步回歸理性。這種情況下如何去應(yīng)對？一方面，如何利用現(xiàn)有的政策，把政府可用的規(guī)范融資渠道利用起來？比如大規(guī)模的投資，繼續(xù)聯(lián)合社會資本，通過PPP方式來做重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)投資；對于一些新興產(chǎn)業(yè)，可以利用政府平臺公司或者政府控制的國有企業(yè)引導(dǎo)性地做投資。這些都可以作為下一步提升經(jīng)濟(jì)、拉動投資的考慮重點(diǎn)。特別對于平臺公司，實(shí)現(xiàn)市場轉(zhuǎn)型本身就要向不同產(chǎn)業(yè)介入，那不如用這個機(jī)會，在經(jīng)濟(jì)低迷時期好好進(jìn)行謀劃，重新進(jìn)行產(chǎn)業(yè)布局。
二、當(dāng)前政府投融資的政策變化
（一）當(dāng)前的政策要求與以往完全不一樣
自《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府融資平臺公司管理有關(guān)問題的通知》（國發(fā)〔2010〕19號文）出臺至今，國家先后出臺系列政策文件，文件要求直接導(dǎo)向國家嚴(yán)控政府債務(wù)、規(guī)范各級政府融資以及積極深化國資國企改革的過程中推動地方政府投融資平臺轉(zhuǎn)型這幾個問題。
現(xiàn)在對于地方政府領(lǐng)導(dǎo)，特別是從事政府融資、國資國企改革方面的工作人員來講，整個環(huán)境和政府政策層面都面臨著很大的變化。對于地方政府面臨的發(fā)展問題，當(dāng)務(wù)之急不僅要解決好過去的債務(wù)，同時要解決好發(fā)展所需要的資金問題。那么要解決好資金和發(fā)展的問題，從整個體制、機(jī)制上看，目前很多新的政策要求跟以往完全不一樣，這是當(dāng)前政策形勢發(fā)生的顯著變化。
（二）各地對政策的理解和執(zhí)行不同帶來的后果截然相反
如何找到一條適應(yīng)本地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展以及平臺公司轉(zhuǎn)型的有效道路？每個地方因面臨的問題不同，進(jìn)而解決的方法也是不一樣的。各個地方搞發(fā)展、搞融資、搞平臺公司都遇到了或多或少的問題，有的情況更嚴(yán)重些，有的問題略輕些。這是因為這十多年來，各個地方在推進(jìn)地方城市發(fā)展和經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程當(dāng)中，采用的體制、機(jī)制、管理方式不一樣造成的。有的地方能夠結(jié)合國家的政策要求，及時做出一些適應(yīng)性的體制和機(jī)制的創(chuàng)新，有的地方可能根據(jù)自己對政策的理解進(jìn)行執(zhí)行，這樣帶來的結(jié)果是完全不一樣。
（三）政策要求實(shí)事求的面對政府債務(wù)問題
以2014年地方政府債務(wù)甄別、上報為例，當(dāng)時國發(fā)43號文要求到2014年12月底前將形成的地方政府性債務(wù)進(jìn)行分類和甄別上報。有的地方政府根據(jù)文件要求，把能納入的政府性債務(wù)都上報；有的地方政府則不是，能少報就少報，能瞞報就瞞報，甚至下面報上來先砍一刀后再上報；還有的地方政府將政府性債務(wù)轉(zhuǎn)移到平臺公司去。這樣形成的結(jié)果，到今天來看，按照當(dāng)時上報的數(shù)字為基準(zhǔn)作為債務(wù)置換的額度，能夠全部通過國家發(fā)行的政府置換債券予以置換；而少報的地方政府就無法全部進(jìn)行債務(wù)置換，需要自籌資金償還這類債務(wù)。特別是近期財政部關(guān)于做好隱性債務(wù)統(tǒng)計監(jiān)測平臺填報工作的要求，對于地方政府來說，就是一次全面清理和清查政府性債務(wù)的最好時機(jī)。各地一定要實(shí)事求是的做好相關(guān)債務(wù)的清查和統(tǒng)計、上報工作。
（四）政府融資與債務(wù)管控、國資國企改革、平臺轉(zhuǎn)型組合進(jìn)行
最后建議各地政府，無論是從事政府投融資工作，債務(wù)化解還是推動國企改革，一定要把握住國家的政策變化，要深刻去領(lǐng)會政策本質(zhì)要求是什么，并在此基礎(chǔ)上尋找政府融資與平臺公司轉(zhuǎn)型和國企改革的突破口，有效地謀劃轉(zhuǎn)型發(fā)展，進(jìn)而推動地方社會經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展。
